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Este año se marca el quinto aniversario de la Ley de Iniciativa de Protección y Mejora Internacional de los Aliados de Taiwán (TAIPEI), aprobada por una coalición bipartidista de legisladores estadounidenses para fortalecer la posición de Taiwán con socios diplomáticos. El senador John Curtis (R-UT) describió la legislación de 2019 como “una respuesta a la intensificada campaña de Pekín en el hemisferio occidental y el Pacífico con el fin de alejar a los aliados de Taiwán.”
Testificando ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos el mes pasado, Samantha Custer, la Directora de Análisis de Políticas de AidData, ofreció perspectivas basada en datos sobre la evolución de la influencia de Pekín y el estado de los aliados diplomáticos de Taiwán en el hemisferio occidental—extraídas de más de una década de investigación llevada a cabo por AidData sobre la financiación de desarrollo y la diplomacia pública de China. Una organización de investigación independiente con sede en William & Mary, una universidad pública en los EE. UU., AidData es un líder reconocido en el estudio de la financiación del desarrollo.
En la audiencia del subcomité del 26 de marzo, los senadores de ambos partidos expresaron preocupación sobre la creciente influencia de Pekín en el hemisferio occidental. Desde 2016, la República Popular China (RPC) ha usado incentivos económicos y políticos para persuadir a siete países de que retiren su reconocimiento a Taiwán, incluyendo Santo Tomé y Príncipe, Panamá, El Salvador, la República Dominicana, Burkina Faso, las Islas Salomón, y Kiribati. Pekín ha ganado a tres aliados más de Taiwán desde la aprobación de la ley TAIPEI en 2020: Nicaragua (en 2021), Honduras (en 2023), y Nauru (en 2024).
La audiencia fue oportuna, reconociendo que siete de los doce aliados diplomáticos que aún tiene Taiwán están en América Latina. Estos aliados restantes representan un nivel más elevado del concurso entre Pekín y Taipéi, y una prueba crucial para la capacidad de la RPC de ejercer presión económica para obligar a los países latinoamericanos a unirse a Pekín y disuadir la interferencia de los EE. UU. en el caso de un conflicto con Taiwán.
El testimonio de Directora Custer fue basado en la versión más reciente del conjunto de datos producido por AidData sobre la financiación global de desarrollo de China (GCDF v3.0). Este conjunto de datos registra todos los flujos financieros oficiales chinos hacia América Latina. En las últimas dos décadas, Pekín ha financiado casi 2.500 proyectos de desarrollo en América Latina por un valor de 300 mil millones de dólares. En muchas economías pobres, Pekín promete proyectos de alto valor como una recompensa por alinearse con sus objetivos estratégicos—ya sea mediante la retirada del reconocimiento a Taiwán o el establecimiento de vínculos económicos más estrechos a través de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR), el programa de infraestructura global emblemático de China.
“Pero este dinero no está libre de condiciones,” Custer enfatizó en su testimonio. “Por cada dólar de ayuda que China suministrado, proporciona 28 dólares de deuda por proyectos que se espera generen retornos comerciales.” Sólo una pequeña parte de la cartera de desarrollo exterior de Pekín consiste en ayuda, incluidas subvenciones y préstamos sin interés o con intereses bajos, mientras que la gran mayoría (más de 90%) se proporciona en forma de préstamos y otros instrumentos de deuda cercanos a las tasas de mercado.
La mayor parte de esta deuda está concentrada en unos proyectos de infraestructura o inversión a gran escala, con bancos chinos haciendo grandes apuestas de que podrán recuperar su dinero. Sin embargo, la mayoría de los países en la región parecen dispuestos a aceptar estas condiciones: dos tercios de los países en América Latina y el Caribe se han unido a la IFR con la promesa de un mayor acceso a la financiación china para el desarrollo.
Taiwán está en apuros para competir con términos chinos. Aunque es uno de los socios más valorados en los sectores social y económico, Taipéi tiene un presupuesto de ayuda anual en los cientos millones de dólares, no de miles de millones como la RPC. Los enormes recursos de Pekín y su capacidad de gastar para ganarse el apoyo de los aliados de Taiwán sugiere que el giro de América Latina hacia China es un hecho consumado. Sin embargo, hay un fuerte grupo de apoyo en la región que todavía respalda a Taipéi. Cuando el comité del Senado preguntó cuál es la mejor manera de apoyar a Taiwán, Custer sugirió, “en vez de preguntarnos por qué Taiwán ha perdido algunos de sus aliados, deberíamos considerar: ¿por qué aún no los ha perdido a todos?”
Entonces, ¿por qué Taiwán no ha perdido todos sus aliados diplomáticos en la región? Los países latinoamericanos tienen diversas razones para seguir reconociendo Taiwán, ya sea por la afinidad ideológica o la percepción de mejores alternativas económicas disponibles a través de una asociación más estrecha con los EE. UU. También deberíamos considerar el papel de los países que mantienen vínculos con la RPC y Taiwán. Aunque sólo siete países en la región mantienen relaciones diplomáticas plenas con Taiwán, otros siete países mantienen oficinas de enlace con Taipéi.
“Los ‘indecisos’ como Brasil o Chile tienen una razón estratégica para mantener el punto medio. Ellos pueden tener una política exterior basada en la neutralidad, o ellos pueden capturar ganancias económicas o políticas jugando en ambos lados,” Custer explicó. Estos países parecen capaces de mantener oficinas de enlace sin perder el acceso a oportunidades para la inversión china. Entonces, el costo de permanecer indeciso es menor que comprometerse a reconocer plenamente a Taiwán. Mientras los EE. UU. intenta apoyar el estatus de Taiwán para evitar la pérdida futura de sus aliados, debería buscar el apoyo de estos países, no sólo los aliados oficiales de Taiwán.
Ahora es un momento oportuno para que los legisladores estadounidenses consideren cómo quieren colaborar con la región para apoyar a Taiwán. En la primera semana de abril, se volvió a presentar ante la Cámara de Representantes de los EE. UU. un proyecto de ley complementario de la Ley TAIPEI, la Ley del Fondo de los Aliados de Taiwán. En vista de la intensificada campaña de Pekín para ganar aliados diplomáticos, el año pasado una coalición bipartidista de legisladores estadounidenses en la Cámara y el Senado redactó la ley para fortalecer el apoyo de los EE. UU. a Taiwán. La ley autorizaría al Congreso a asignar 40 millones de dólares cada año desde 2025 hasta 2027 para apoyar a Taiwán y sus aliados. Los fondos se asignarían del Fondo de Influencia Maligna de la RPC, y estos recursos se utilizarían para contrarrestar algunas de las actividades claves de Pekín. Los fondos podrían apoyar sustitutos de las actividades de la programación de salud de China; programas para fortalecer la resistencia a la propaganda de la sociedad civil, los medios, y organizaciones no gubernamentales; y la promoción de alternativas a la financiación de desarrollo desde China.
¿Dónde podría el Congreso concentrar estos esfuerzos? Primero, es importante darse cuenta de que el compromiso de los EE. UU. con la región será más eficaz si se basa en una estrategia más amplia para América Latina, en vez de una estrategia centrada sólo en contrarrestar a China. Segundo, vale la pena considerar el espectro de reconocimiento de Taiwán en la región, lo que requiere diferentes enfoques para diferentes contextos. AidData ha analizado los países latinoamericanos—en función de sus niveles de financiación, comercio, y otros compromisos de poder blando de China—que pueden ser prioridades para la financiación estadounidense por la Ley de Aliados de Taiwán, si se aprueba.
Guatemala: El bastión del pleno reconocimiento de Taiwán
Mientras la mayoría de los otros países en la región cambiaron su reconocimiento a la RPC o cubrieron sus apuestas, Guatemala mantiene relaciones diplomáticas plenas con Taiwán, un ejemplo de cómo los países en la región pueden resistir la presión de Pekín. La relación bilateral ha continuado de manera constante a través de múltiples administraciones presidenciales en Guatemala y es probable que continúe bajo el presidente Arevalo, quien afirmó el plan del país de mantener lazos con Taiwán después de su elección en 2023 y más recientemente en una rueda de prensa en febrero con el secretario de estado de los EE. UU., Marco Rubio.
Sin embargo, algunos observadores tienen preocupaciones sobre las declaraciones de Arevalo y del Ministero de Asuntos Exteriores, Carlos Ramiro Martinez, de que Guatemala buscará ampliar los lazos comerciales con China. Esto podría proporcionar una oportunidad para que Pekín presione a Guatemala para que retire su reconocimiento a Taiwán, degradando el reconocimiento formal.
Actualmente, estas declaraciones parecen ser sólo intenciones, y el comercio de Guatemala con la RPC de hecho ha disminuido en los últimos años. En 2019, Guatemala exportó 200 millones de dólares en bienes para China, con ferroaleaciones y metales como principales exportaciones. Para 2023, las exportaciones se habían reducido a la mitad, a 105 millones de dólares. Durante el mismo período, Taiwán duplicó sus importaciones desde Guatemala, aumentando desde 66 millones de dólares en 2019 a 133 millones en 2023.
Con el fin de apoyar mejor la asociación comercial entre Guatemala y Taiwán, los EE. UU. debería ayudar a aumentar la capacidad comercial de ambos países. Los EE. UU. podría apoyar actividades de desarrollo de capacidades entre los funcionarios de comercio y la capacidad física y jurídica de Guatemala para ampliar el comercio, a través de zonas industriales dedicadas, almacenes, e instalaciones para recepción y escaneo de carga. Aunque la RPC ha invertido mucho en puertos comerciales de todo el mundo, los EE. UU. se queda atrás en el apoyo al desarrollo de puertos de sus aliados.
Ecuador: Atrapado en el centro, con el reconocimiento parcial de Taiwán
Ecuador es uno de los muchos ‘indecisos’ de la región, atrapado entre el reconocimiento de la RPC y la ruptura total de vínculos con Taiwán. Aunque Ecuador cambió su reconocimiento formal de Taiwán a la RPC en 1971, Ecuador todavía tiene una oficina de enlace (oficialmente la “Oficina de Comercio con Taipéi”) en Quito. Esta situación incómoda significa que Ecuador es un blanco atractivo para la influencia de la RPC. Como un país que reconoce a la RPC, Ecuador tiene acceso a grandes volúmenes de la financiación china para el desarrollo, que Pekín aprovecha para inducir a los países a distanciarse de Taiwán.
Desde 2000, Ecuador ha recibido el cuarto mayor volumen de fondos de desarrollo de la RPC en el hemisferio occidental, sólo detrás de Venezuela, Brasil, y Argentina. Pekín ha priorizado claramente el compromiso con Ecuador y ha financiado más de 26.5 mil millones de dólares en proyectos de desarrollo. Pero casi todos los proyectos fueron comprometidos bajo el mandato del presidente anterior, Rafael Correa (2007-2017), y las nuevas inversiones chinas cayeron casi a cero en las administraciones sucesivas. Es probable que esta caída en la financiación de proyectos se deba a cambios en la dirección política. Los sucesores de Correa fueron menos entusiastas en su aceptación de la financiación para el desarrollo procedente de China, y varios proyectos chinos a gran escala se vieron envueltos en una serie de controversias y una erosión de la confianza en los contratistas chinos (por ejemplo, los problemas con los impuestos no pagados, mala calidad de construcción, y acusaciones de corrupción relacionado con la presa Coca Codo Sinclair ). En sus declaraciones en la audiencia del Senador en marzo, el senador Tim Kaine (D-VA) destacó específicamente los daños de estos proyectos y señaló que las desventajas de la asociación con la RPC “han dejado a Ecuador víctima de la pesca ilegal alrededor de los Galápagos, del daño ambiental alrededor proyectos de perforación, y de los proyectos de infraestructura deficientes.”
A raíz de este retroceso y la caída posterior de los proyectos de infraestructura chinos, Pekín ha cambiado su enfoque en Ecuador hacia las estrategias de poder blando. Su diplomacia en Ecuador se expandió sustancialmente después de 2013, particularmente la labor de difusión del embajador a través de los medios locales (incluidos artículos de opinión y entrevistas, como se ve en el gráfico siguiente). Con el giro de Pekín hacia estas estrategias mediáticas e informáticas, los recursos que se proporcionarían mediante una futura Ley del Fondo de los Aliados de Taiwán podrían aplicarse a proyectos de sociedad civil y periodismo. Proyectos bien diseñados brindarán apoyo a medios de comunicación independientes y resilientes en Ecuador, para que puedan informar de manera transparente sobre los costos reales de los proyectos de desarrollo, ya sea financiados por la RPC u otros socios.
Panamá: El pleno reconocimiento de la RPC, con la potencial para el cambio
El papel de Panamá en la división entre la PRC y Taiwán es uno de los más importantes en la región, que Pekín y Washington están siguiendo de cerca. Como el senador Curtis (R-UT) señaló en sus declaraciones en la audiencia del Senado, “específicamente, la Ley TAIPEI fue una respuesta al cambio de reconocimiento de Panamá, la República Dominicana, y El Salvador de Taiwán a China. No sólo cambiaron el reconocimiento diplomático, sino que también adoptaron el principio de Una sola China, la afirmación de que Taiwán es parte de China.”
La reciente decisión de Panamá de abandonar la BRI ha abierto una nueva ventana para el cambio. Aunque es poco probable que Panamá reconozca formalmente Taiwán (porque la RPC podría crear demasiado dolor mediante reducciones comerciales), Panamá podría ser capaz de retroceder hacia el centro. La mayoría de los países que mantienen una oficina de enlace en Taipéi aún tienen acceso al comercio con la RPC, pero también pueden apoyar a Taiwán. Un desafío para los legisladores estadounidenses es cómo utilizar eficazmente esta oportunidad, además de los incentivos económicos oportunos y el apoyo diplomático, para ayudar a Panamá a fortalecer los lazos con Taiwán.
La Ley del Fondo de los Aliados de Taiwán puede ofrecer algunos de estos incentivos económicos, si se aplica creativamente. Panamá no sería elegible de inmediato para recursos bajo del Fondo de los Aliados de Taiwán, porque no mantiene relaciones oficiales ni una oficina de enlace. Sin embargo, el lenguaje del proyecto de ley define a los posibles beneficiarios como aquellos que “mantienen relaciones oficiales con Taiwán o han fortalecido significativamente las relaciones no oficiales con Taiwán.” Si Panamá ve que sus pares reciben estos fondos, eso aumentaría el atractivo y el valor económico de una asociación con Taiwán. O bien, si estos fondos se distribuyen más ampliamente, los proyectos podrían apoyar directamente actividades de resiliencia comercial y de los medios de comunicación.
